Кредит для малого бизнеса *

Кредит малому бизнесу - кредит национальному благосостоянию

Какой быть системе кредитования малого бизнеса в России? Ответу на этот вопрос были посвящены исследования, проведенные экспертами Государственной Думы в рамках совместного российско-германского проекта в области гармонизации законодательства о кредитовании малого предпринимательства. В ходе проекта был рассмотрен опыт России и Германии. В интервью корреспонденту Издательской группы "БДЦ-пресс" заместитель председателя думского Комитета по кредитным организациям и финансовым рынкам, член Национального банковского совета А.Г. Аксаков отметил, что экспертные оценки помогли выработать концептуальные и практические рекомендации, направленные на формирование соответствующего современным требованиям правового регулирования в области кредитования малого предпринимательства в России.

- Анатолий Геннадьевич, расскажите более подробно о целях совместного российско-германского проекта "Гармонизация российского законодательства о кредитовании малого бизнеса" и о тех выводах, которые он позволил сделать?
- Целью исследования, проведенного экспертами Комитета Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам совместно с германскими специалистами из консалтинговой компании 0ST-EUR0, действующими под эгидой немецкой банковской группы KfW, является обоснование необходимости изменения российского банковского законодательства, законодательства о кредитной кооперации, о поддержке малого предпринимательства (МП) и об организации местного самоуправления. Такая потребность возникает из объективных экономических предпосылок - в частности, из необходимости создать целостную систему кредитования малого бизнеса.
Несовершенство отдельных положений перечисленных отраслей законодательства серьезно ограничивает доступ субъектов малого и среднего предпринимательства к кредитным ресурсам. В то же время проблема изменения регулирования и создания новых форм кредитования и поддержки не ограничивается указанной тематикой. Например, небанковские кредитные организации, выступающие в качестве финансовых посредников, могут быть востребованы и в других секторах экономики.
Другими существенными факторами, которые следует учитывать при построении системы кредитования малого бизнеса, являются реформа органов местного самоуправления и продолжающийся процесс распределения полномочий между уровнями власти. Их следует учитывать при определении степени вовлеченности субъектов РФ и муниципальных образований в систему поддержки малого и среднего бизнеса. От этого, в частности, зависят перспективы и направления развития государственных и муниципальных фондов поддержки малого предпринимательства, а также возможные формы их трансформации.
Предложенный экспертами комплексный подход состоит в том, чтобы объединить все действующие финансовые организации в единую финансовую систему, в которой первая группа сформирована микрофинансовыми организациями; вторая представлена НКО различных видов, а третья образована собственно банками. При этом следует принять во внимание то обстоятельство, что в каждую группу включается большое число разнообразных институтов, различающихся как по организационно-правовой форме, так и по перечню осуществляемых операций. Основанием для группировки таких институтов является сходство режимов регулирования и надзора со стороны уполномоченного органа (Банка России): фактическое отсутствие надзора в отношении первой группы, жесткое регулирование, надзор и максимально полная отчетность для третьей группы и некоторое "промежуточное" положение - для второй.

- Вы считаете такую систему оптимальной?
- Ближайшие пять лет для российской финансовой системы станут проверкой на зрелость. В эпоху глобализации и снятия трансграничных барьеров перед участниками денежного рынка и рынка капиталов (коммерческими и инвестиционными банками, биржами, управляющими компаниями и инфраструктурными организациями) встает непростая задача адаптации и сохранения конкурентоспособности.
Появление в последние десятилетия большого числа финансовых инноваций кардинальным образом изменило "ландшафт" международных рынков. Сложные финансово-экономические процессы потребовали соответствующей модернизации юридических форм. Развитие банковского права и права рынка капиталов приобрело особый динамизм как за океаном, так и в Европе. Именно в этих областях все более изощренные техники финансирования выдвигали перед юристами и законодателями все новые, крайне непростые задачи. Вместе с тем процесс гармонизации права в рамках Европейского союза способствовал активному развитию сравнительно-правовых исследований.
В этой "гонке технологий" национальный финансовый рынок и российский законодатель находятся в роли догоняющих. Экономические проблемы, связанные со скудностью ресурсной базы,тесно переплетаются с неразвитостью законодательства, правовой неопределенностью, а подчас и прямыми нормативными запретами. Все перечисленные факторы лишь увеличивают ценность исследования, проведенного группой экспертов под руководством Эмиля Маркварта и при поддержке Программы TRANSFORM Правительства Германии, а также сформулированных в нем предложений.

- В интервью, опубликованном во втором номере нашего журнала за 2006 г., Вы уже рассказывали о необходимости изменения российского законодательства о небанковских кредитных организациях в интересах кредитования малого бизнеса. Не могли бы Вы в развитие данной темы привести для наших читателей сравнительный анализ регулирования и надзора в системе кредитных организаций, в системе кредитной кооперации, фондов поддержки малого предпринимательства и иных микрофинансовых организаций?
- Начнем с того, что банковская деятельность как основной элемент финансовой системы является объектом наиболее жесткого регулирования со стороны государства по сравнению с любой другой формой экономической деятельности. В зарубежной юридической науке выделяют три характерные особенности банков: высокий уровень финансовой взаимозависимости, легко изымаемые денежные средства и недостаточная открытость. Именно эти характеристики определяют неустойчивость всей банковской системы и ее уязвимость к потенциально возможному кризису.
В нерегулируемой обстановке конкурентной борьбы банки в стремлении выиграть проводят излишне рискованные операции, что в итоге приводит к ухудшению их финансового состояния и соответственно положения их клиентов. Следовательно, главная задача банковского регулирования - оградить от чрезмерного риска банковскую деятельность, основанную на свободной конкуренции.
По сути банковское регулирование - это система специфических правил поведения нормативного характера, сформулированных государственными органами (например, парламентом в виде законов), иными властными структурами (к примеру, Центральным банком в виде инструкций), а также негосударственными саморегулируемыми организациями (например, Ассоциацией банков в виде Кодекса банковской практики), имеющих цель ограничить банковскую активность, главным образом банковские операции.
Существуют два вида банковского регулирования: валютное (непруденциальное) и пруденциальное. Задачей валютного регулирования является проведение разумной денежно-кредитной политики в условиях рыночной экономики, которая выступает инструментом достижения макроэкономических целей государства. Задача же пруденциального регулирования - обеспечить стабильность и надежность банков, а также защитить интересы их вкладчиков.
Что касается регулирования и надзора в банковской системе, то надо иметь в виду, что к числу кредитных организаций относятся банки и небанковские кредитные организации (расчетные и депозитно-кредитные).
Кредитная организация создается на основе любой формы собственности как хозяйственное общество (акционерное, общество с ограниченной или с дополнительной ответственностью) и совершает банковские операции на основании лицензии, выданной ЦБ РФ (п. 1.1 и 1.2 Инструкции Банка России N 109-И).
Многие вопросы банковской деятельности (в том числе подавляющее большинство отношений в сфере банковского надзора) традиционно регулируются многочисленными подзаконными нормативными правовыми актами Банка России, издаваемыми на основании ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 10.07.2002 N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".
Для максимального обеспечения прав кредитных организаций и их клиентов путем перехода от модели подзаконного регулирования к законодательному регулированию банковской деятельности в настоящее время рабочая группа при Ассоциации российских банков начала разработку проекта Банковского кодекса РФ.
Главными целями банковского регулирования и надзора являются поддержание стабильности национальной банковской системы, а также защита интересов вкладчиков и кредиторов. Банк России не вмешивается в оперативную деятельность кредитных организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.
Регулирование деятельности кредитных организаций осуществляется по следующим основным направлениям:
1) создание и лицензирование;
2) эмиссия ценных бумаг;
3) порядок осуществления банковских операций и сделок;
4) осуществление валютных операций;
5)осуществление мер по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;
6) формирование резервов (Положение Банка России от 26.03.2004 N 254-П "0 порядке формирования кредитными организациями резервов на возможные потери по ссудам, по ссудной и приравненной к ней задолженности");
7) порядок ведения бухгалтерского учета и представления отчетности;
8) банкротство;
9) реорганизация и ликвидация.
Основным органом банковского регулирования и надзора является Банк России.
ЦБ РФ вправе отозвать у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций по основаниям, предусмотренным Федеральным законом "0 банках и банковской деятельности". Он также может обратиться в суд с просьбой о взыскании с кредитной организации штрафов или иных санкций, установленных федеральными законами.
Для осуществления своих функций Банк России в соответствии с перечнем, установленным Советом директоров, имеет право запрашивать у кредитных организаций необходимые сведения об их деятельности и требовать разъяснения по полученной информации.
Кроме того, в целях защиты интересов вкладчиков и кредиторов ЦБ РФ вправе назначить в кредитную организацию, у которой отозвана лицензия на осуществление банковских операций, своего уполномоченного представителя. Порядок его деятельности устанавливается федеральными законами и издаваемыми в соответствии с ними нормативными актами Банка России. В период деятельности уполномоченного представителя кредитная организация может осуществлять разрешенные федеральными законами сделки только после согласования с ним в порядке, установленном законом о банках.

- А что существует в нашей стране для регулирования и надзора в системе кредитной кооперации?
- Правовое регулирование различных форм кредитных кооперативов осуществляется несколькими специальными законодательными актами: Гражданским кодексом РФ, Законом от 19.06.1992 "О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации", Законом от 07.08.2001 N 117-ФЗ "О кредитных потребительских кооперативах граждан", а также Законом от 08.12.1995 N 195-ФЗ "0 сельскохозяйственной кооперации".
Таким образом, в отечественном законодательстве пока отсутствует унифицированное и кодифицированное регулирование деятельности кредитных кооперативов. Более того, нет даже легального определения такого понятия, как "кредитный кооператив".
В ст. 116 ГК РФ дается понятие потребительского кооператива, относящегося к некоммерческим организациям. В соответствии с ним потребительский кооператив - это добровольное объединение граждан и юридических лиц на основе членства с целью удовлетворения материальных и иных потребностей участников, осуществляемое путем объединения его членами имущественных паевых взносов. Согласно п. 6 ст. 116 ГК РФ правовое положение потребительских кооперативов, а также права и обязанности их членов определяются в соответствии с ГК РФ законами о потребительских кооперативах.
В Законе РФ от 19.06.1992 "О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации" указывается, что он не распространяется на сельскохозяйственные кооперативы, а также иные специализированные потребительские кооперативы (гаражные, жилищностроительные, кредитные и др.) (ст. 2). Таким образом, кредитные кооперативы являются специализированными потребительскими кооперативами.
По своей природе кредитный кооператив - это некоммерческая организация, создаваемая как добровольное объединение физических и юридических лиц на основе общности трудовой деятельности, профессиональной принадлежности и места жительства с целью сбережения собственных денежных средств, взаимного кредитования путем объединения денежных паевых взносов и иных средств на основе членства.
Государственная регистрация потребительских кооперативов осуществляется в соответствии с Законом от 08.08.2001 N 129-ФЗ "0 государственной регистрации юридических лиц".

- А есть ли у потребительских кооперативов общие признаки?
- При всем разнообразии специальных законодательных актов, на основе которых создавались и функционируют различные виды потребительских кооперативов, для них характерен ряд общих признаков. Они таковы:
добровольность;
равенство всех членов независимо от пола, национальности, религиозных убеждений;
право личного участия пайщиков в любых видах деятельности кооператива, в том числе в управлении его делами;
объединение в кооперативы физических и (или) юридических лиц на основе трудовой, профессиональной и территориальной общности, имеющих производственные, технологические, транспортные, культурные и иные связи;
членом кооператива (пайщиком) признается физическое и (или) юридическое лицо, внесшее паевой и иные взносы, определенные уставом;
высшим органом управления является общее собрание пайщиков, действует принцип "один пайщик - один голос" независимо от количества внесенных паев;
кооператив осуществляет финансовые операции по приему финансовых средств и выдаче займов только пайщикам;
доступность информации об использовании имущества, денежных средств и деятельности руководящих органов;
равенство прав пайщиков при распределении доходов.
Согласно ст. 49 ГК РФ отдельными видами деятельности, перечень которых определяется соответствующим законодательством, юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии). В Федеральном законе от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (ст. 1, п. 1 ст. 17), Законе "О кредитных потребительских кооперативах граждан" и ГК РФ не оговорено, что кредитный кооператив обязан осуществлять свою деятельность согласно специальному разрешению (лицензии). Лишь в Законе "О сельскохозяйственных потребительских кооперативах" упоминается, что осуществление деятельности кооператива без надлежащего разрешения (лицензии) по решению суда может повлечь за собой его ликвидацию (п. 2 ст. 42). Однако указанный закон определяет правовые и экономические основы создания и деятельности лишь сельскохозяйственных кооперативов и их союзов и не распространяется на другие виды кооперативов.
В ст. 17 ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" закреплен исчерпывающий перечень лицензируемых видов деятельности, а также указано, что введение лицензирования иных видов деятельности возможно только путем внесения дополнений в предусмотренный данным законом перечень видов деятельности, на осуществление которых требуются лицензии. Таким образом, введение процедуры лицензирования кредитных кооперативов в субъектах РФ противоречит федеральному законодательству.
Исходя из определения кредитного кооператива, а также исследуя законодательство в этой сфере, можно выделить несколько видов кредитных потребительских кооперативов, существующих в России. К ним относятся:
- кредитные потребительские кооперативы граждан,
- сельскохозяйственные кредитные кооперативы,
- общества взаимного кредитования.
Таким образом, кредитный потребительский кооператив - это собирательное понятие. Перечисленные виды кредитных потребительских кооперативов точнее было бы определить как организации кредитной кооперации. В рассматриваемом нами исследовании термин "кредитный кооператив" используется для краткости обозначения всех видов кредитной кооперации.

- Какие виды услуг оказывает кредитный кооператив?
- Кредитный кооператив оказывает следующие виды услуг и осуществляет следующие виды операций:
принимает паевые взносы своих членов и формирует паевой фонд;
выдает займы заемщикам;
выступает гарантом или поручителем по обязательствам своих членов;
заключает договоры страхования от имени и в интересах своих членов;
оказывает консультационные услуги пайщикам в соответствии с утвержденным на общем собрании положением;
размещает временно свободные средства на депозитные счета банков на договорных началах, в государственные ценные бумаги;
оказывает услуги по сохранению личных сбережений пайщиков;
осуществляет предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых он создан (она должна соответствовать этим целям).
Кредитный кооператив не имеет права оказывать сберегательные, заемные и прочие финансовые услуги сторонним лицам и организациям, а также осуществлять следующие виды деятельности:
выдачу займов физическим лицам - не членам кооператива;
покупку акций, облигаций и иных ценных бумаг банков, финансовых организаций и учреждений, коммерческих предприятий и организаций;
выпуск ценных бумаг;
учреждение (соучреждение) хозяйственных обществ, банков и иных финансовых организаций и обществ;
участие в операциях биржевого и внебиржевого финансового рынка, кроме размещения временно свободных денежных средств и резервного фонда на депозитах банков или в государственные ценные бумаги.
Допустимый финансовый риск кредитного кооператива ограничен риском невозврата займов, риском использования банковского депозита и риском снижения курса государственных ценных бумаг.

- Кто осуществляет государственное регулирование деятельности кредитных кооперативов?
- Государственное регулирование деятельности кредитных кооперативов и их союзов осуществляется Российской Федерацией, а также ее субъектами в части контроля и надзора за деятельностью кредитных потребительских кооперативов граждан (КПКГ) (ст. 2 ФЗ N 117-ФЗ).
Полномочия Российской Федерации должен осуществлять федеральный орган исполнительной власти, наделенный правом принимать нормативные правовые акты в соответствии с требованиями Федерального закона N 117-ФЗ, имеющие обязательную силу в отношении деятельности кредитных кооперативов и их союзов. Однако до сих пор указанный орган не определен.
Норма об осуществлении правового регулирования в части контроля и надзора за деятельностью КПКГ субъектами РФ появилась на одном из этапов обсуждения законопроекта по предложению ряда членов Совета Федерации. Они исходили из того, что до принятия указанного закона правовое регулирование вопросов их создания и деятельности, контроль и надзор за соблюдением ими прав пайщиков многие годы осуществляли региональные органы власти.
Интерес регионов к деятельности кредитных кооперативов был обоснован тем, что такие кооперативы, предоставляя своим пайщикам денежные средства на потребительские цели или для развития малого предпринимательства, тем самым стимулируют прежде всего развитие местных и региональных товарных рынков, и поэтому именно региональным органам исполнительной власти уместно контролировать их и осуществлять за ними надзор.
Несмотря на это, указанная норма не нашла широкого применения. В ряде регионов были созданы органы по аккредитации деятельности потребительских кредитных кооперативов, контролю за этой деятельностью (в Кемеровской, Волгоградской областях и ряде других регионов), однако противоречие данной нормы и ст. 27 ФЗ N 117-ФЗ привело к тому, что эти инициативы не получили должного развития. Даже там, где до принятия закона такие структуры существовали, они были ликвидированы по требованию органов юстиции и прокуратуры.

- К чему сводится сегодня регулирование и надзор в отношении микрофинансовых организаций?
- В действующем российском законодательстве отсутствуют специальные нормативные правовые акты, регулирующие микрофинансовую деятельность в целом. Более того, в нем нет даже определения понятий "микрофинансирование", "микрофинансовая организация" или "микрофинансовая деятельность".
В то же время за последние десятилетия в мировой практике было сформулировано множество разных определений микрофинансирования. Имели место более или менее успешные попытки связать этот продукт с размером займа, отношением размера займа к среднедушевому ВВП, видом предоставляемой услуги, целями финансирования и т.д. Практика показала, что наиболее общими, отвечающими целям микрофинансирования определениями являются те, которые исходят из соответствия финансовых продуктов и потребностей определенной целевой группы клиентов. Так, в программном документе "Микрофинансирование в России" (ТАСИС, СМЕРУС 9803, апрель 2001 г.) приводится следующее определение: "Микрофинансирование - это вид деятельности, связанный с оказанием услуг микропредприятиям". В этом же источнике содержится расширенное определение микрофинансирования, данное Маргаритой Робинсон в книге "Стратегические вопросы микрофинансирования" (1998): "Микрофинансирование представляет собой мелкие финансовые услуги, связанные с выдачей кредитов и приемом депозитов, которые оказываются людям, занимающимся выращиванием сельскохозяйственной продукции или скотоводством; имеющим малые или микропредприятия, на которых производится или перерабатывается продукция, осуществляется ремонт или торговая деятельность; которые оказывают услуги; являются наемными работниками или работают на комиссионных началах; имеют доход от сдачи в аренду небольших участков земли, транспортных средств, рабочего скота, машин и инструментов, а также другим лицам и группам местных жителей в странах с развивающейся экономикой как в городе, так и в сельской местности".
Принимая во внимание то, что микрофинансовые организации могут предоставлять услуги не только предпринимателям, но и физическим лицам, а также учитывая ограниченность детальных определения на мой взгляд, уместно следующее определение микрофинансирования: "Микрофинансирование - предоставление разнообразных финансовых услуг микропредприятиям и физическим лицам с низким уровнем доходов, которые не имеют достаточного доступа к услугам формальных финансовых институтов (прежде всего кредитных и страховых организаций)". Обычно под формальными финансовыми институтами понимают банки, а также иные финансовые организации, подлежащие пруденциальному регулированию, а под основным микрофинансовым продуктом, исходя из потребностей рынка, - заем или кредит.
Что касается ограничения микрофинансовых услуг по размеру, то, несмотря на условность этого ограничения и тенденцию к его корректировке в зависимости от изменения основных макроэкономических показателей, в большинстве последних исследований в России, как правило, принималась верхняя граница объема микрофинансовой услуги в $10 тыс., поскольку свыше этой суммы достаточно легко получить кредит по стандартным правилам. В экспертном сообществе микрофинансирование часто определяется как предоставление займов и кредитов на сумму от $300 до $3000 малым предприятиям и ПБ0ЮЛ.
Таким образом, определяющими признаками микрофинансирования можно считать следующие:
1) специальный субъект: малые предприятия и ПБ0ЮЛ;
2) незначительный размер займа (кредита) или иных финансовых услуг (до 3-10 тыс. долларов).
Микрофинансовая деятельность, таким образом, может быть определена как деятельность, направленная на предоставление финансовых услуг соответствующим целевым группам клиентов.

- Кем может осуществляться микрофинансирование?
- Любыми организациями: банками, небанковскими кредитными организациями, кредитными кооперативами, кредитными союзами, обществами взаимного кредитования, различными (государственными или частными) фондами.
В настоящее время сложилась система индивидуального правового регулирования каждого из вышеуказанных институтов, что подталкивает к выводу о необходимости более глубокого изучения вопроса о целесообразности формирования унифицированной правовой базы "микрофинансовой деятельности".
При этом представители организаций, осуществляющих микрофинансирование, поддерживают идею сохранения принципа индивидуального правового регулирования для каждого вида таких организаций.
Существующая в России система законодательных и нормативных актов в целом не препятствует осуществлению микрофинансовой деятельности (то есть деятельности по выдаче небольших займов любыми типами организаций субъектам малого предпринимательства). Этот вывод следует из анализа следующих основных положений действующего законодательства.
Гражданский кодекс РФ не устанавливает никаких специальных требований или ограничений ни к заимодавцу, ни к заемщику (ст. 807 ГК РФ). В договоре займа с любой стороны могут выступать юридические и физические лица - как российские, так и иностранные (если иное не установлено другими федеральными законами). Заимодавец имеет право на получение с заемщика процентов в соответствии с условиями договора. Если же размер процентов не оговорен, он определяется по правилам, установленным ГК РФ.
Перечень видов деятельности, которыми юридическое лицо может заниматься только на основании лицензии, определяется федеральными законами.
При этом действующее законодательство не содержит указания на необходимость получения лицензии в случае осуществления деятельности по предоставлению займов - независимо от того, насколько часто эти займы предоставляются, а также от того, является ли эта деятельность основным или единственным видом деятельности организации.
Таким образом, для коммерческих и некоммерческих организаций выдающих займы за счет собственных средств, не требуется специального разрешения, регламентирующего их деятельность: достаточно общей правоспособности, дающей право на предоставление займов. На данном этапе развития рынка такой факт следует рассматривать как позитивный поскольку благодаря достаточно простым условиям вхождения в рынок он стимулирует интерес к этой сфере со стороны потенциальных инвесторов. Вместе с тем требуют уточнения такие вопросы, как принципы выдачи займов за счет привлеченных средств, совершенствование законодательства в части регулирования деятельности кредитной кооперации и фондов поддержки малого предпринимательства. Пробелы в законодательстве препятствуют быстрому и устойчивому росту микрофинансовых организаций повышению их вклада в финансирование малого бизнеса и поддержку малообеспеченных слоев населения.
Кроме того, отдельного исследования заслуживает вопрос о целесообразности регулирования указанной деятельности в рамках Закона "О потребительском кредитовании", проект которого Правительство РФ планирует внести в парламент в течение 2006 г. В частности, достоин внимания опыт Великобритании, где выдача потребительских кредитов возможна лишь при наличии разрешения (лицензии), выданного генеральным директором специального уполномоченного органа по честной торговле (Director General of Fair Trading). Причем данное требование распространяется как на банки, так и на иных кредиторов вне зависимости от наличия у них банковской лицензии.
Из-за отсутствия унифицированного законодательства о деятельности МФО пока нет и единого федерального государственного органа для надзора за их деятельностью. Более того, все МФО (кроме кредитных организаций) в принципе не имеют системы государственного надзора.
На региональном уровне в системе органов исполнительной власти, как правило, создаются и действуют ведомства, наделенные функциями регулирования, надзора и контроля за отдельными группами МФО. На практике соответствующие полномочия получают министерства субъектов РФ, иные подразделения администрации, департаменты и территориальные подразделения различных ведомств.
Помимо региональной структуры управления следует также указать ряд профессиональных объединений и элементов саморегулирования, действующих на федеральном и региональном уровнях.

- Что характерно сегодня для регулирования и надзора в системе фондов поддержки малого предпринимательства?
- Деятельность фондов как вида некоммерческих организаций регулируется прежде всего ГК РФ.
К сожалению, в отечественном законодательстве пока отсутствует специальный закон о фондах. Фонд как организационно-правовая форма - это не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов и преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели.
Многие государственные и муниципальные фонды поддержки малого предпринимательства созданы также в форме учреждений. В этих случаях слово "фонд" не указывает на организационно-правовую форму юридического лица.
Фонд может быть учрежден одним или несколькими лицами. Учредителями фонда могут быть как физические, так и юридические лица.
Фонд может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей ради которых он создан. Предпринимательской деятельностью фонда признаются: приносящее прибыль производство товаров и услуг, отвечающих целям создания фонда (в том числе и выдача займов), а также приобретение и реализация ценных бумаг, имущественных и неимущественных прав, участие в хозяйственных обществах и товариществах на вере в качестве вкладчика (п. 2 ст. 24 Закона N 7-ФЗ).
Фонды поддержки малого предпринимательства являются некоммерческими организациями и создаются в организационно-правовой форме фондов. Их деятельность регулируется ст. 118, 119 ГК РФ, Федеральным законом от 12.01.1996 N 7-ФЗ "0 некоммерческих организациях". Нормы, регулировавшие деятельность фондов поддержки малого предпринимательства, исключены из Федерального закона от 14.06.1995 N 88-ФЗ "0 государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации" (в соответствии с Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ).
Финансовые ресурсы предоставляются фондами поддержки малого предпринимательства в виде займов на основании договоров займа, заключаемых в соответствии со ст. 807-818 ГК РФ. Такая деятельность не подлежит лицензированию.
От фондов, осуществляющих микрофинансирование, следует отличать фонды поддержки малого предпринимательства, которые не дают займы, а осуществляют гарантирование кредитов, предоставляемых МП, субсидирование части процентных платежей или обеспечивают функционирование бизнес-инкубаторов.
Всего по состоянию на июнь прошлого года в России действовали 75 региональных и более 350 муниципальных фондов поддержки малого предпринимательства.
Деятельность государственных фондов поддержки малого предпринимательства финансируется за счет средств бюджетов субъектов РФ, а муниципальных фондов - за счет средств бюджетов муниципальных образований.
Система государственных и муниципальных фондов нуждается в определенном реформировании, учитывая ликвидацию с 1 января 2005 г. Федерального фонда поддержки малого предпринимательства и появление нового органа, отвечающего за реализацию государственной политики в этой области (Минэкономразвития России).
На сегодня фонды поддержки малого предпринимательства создаются и действуют исключительно на уровне субъектов РФ и муниципальных образований.

- А что Вы скажете о частных фондах?
- Частные фонды финансирования малых предприятий создаются в форме некоммерческой организации (фонда) в соответствии со ст. 118 ГК РФ и Федеральным законом от 12.01.1996 N 7-ФЗ "0 некоммерческих организациях".
Специальный орган надзора за их деятельностью отсутствует.
Частные фонды финансируются главным образом за счет средств (грантов) неправительственных организаций. Финансовые ресурсы предоставляются частными фондами в виде займов на основании договоров займа, заключаемых в соответствии со ст. 807-818 ГК РФ. Такая деятельность не подлежит лицензированию. Главными потребителями услуг частных фондов являются именно МП и индивидуальные предприниматели, не имеющие возможности пользоваться услугами кредитных организаций.
В последнее время, учитывая ограниченность донорских средств и следуя общей логике развития микрофинансового рынка, большая часть частных фондов рассматривает возможность и целесообразность трансформации в регулируемые кредитные организации - банки или небанковские кредитные организации (HK0). При этом они вынуждены решать задачу сохранения своей миссии финансово-кредитной поддержки микробизнеса, согласуя это с удорожанием кредитных операция происходящим из-за попадания под действие пруденциального надзора и связанных с ним издержек и ограничений.
Сходство и различие в регулировании и надзоре банков, кредитных кооперативов, фондов поддержки МП и микрофинансовых организаций иллюстрирует следующая таблица.

- В чем, на Ваш взгляд, должна состоять поддержка малого предпринимательства со стороны государства?
- Поддержка малого предпринимательства со стороны государства может осуществляться как путем правовых рамочных условий, обеспечивающих малому предпринимательству более комфортное функционирование, так и путем реализации комплекса практических мер, непосредственно направленных на решение данной задачи. Говоря о государственной поддержке в широком смысле, мы подразумеваем как правовое регулирование малого предпринимательства в целом, так и создание соответствующего климата по отношению к нему, а также меры институциональной, финансовой и иной поддержки со стороны государства.

В ходе реформы публичной власти в России вопросы поддержки малого предпринимательства постепенно "выпали" из поля зрения законодателей. Анализ законодательства, регулирующего компетенцию органов публичной власти различных уровней, позволяет сделать вывод о том, что поддержка и развитие малого предпринимательства более не рассматриваются государством как сфера публичных интересов.
Отказ от включения вопросов малого предпринимательства в компетенцию местного самоуправления влечет за собой как минимум четыре серьезных последствия для всей системы, а именно:
1) органы местного самоуправления не вправе будут планировать в местных бюджетах средства на поддержку малого бизнеса в любых формах (в противном случае они могут быть обвинены в нецелевом расходовании средств);
2) муниципалитеты перестанут быть правомерными собственниками имущественных объектов, призванных оказывать поддержку малому бизнесу (в первую очередь бизнес-инкубаторов, бизнес-центров и др.), и обязаны будут "избавиться" от таких объектов муниципальной собственности;
3) муниципалитеты также не вправе будут выступать учредителями любых организаций поддержки малого бизнеса (муниципальных фондов поддержки малого бизнеса, агентств развития, бизнес-инкубаторов и др.) и должны будут ликвидировать соответствующие структуры либо перепрофилировать их(говорить о приватизации подобных организаций вряд ли имеет смысл);
4) наконец, органы местного самоуправления не вправе будут осуществлять соответствующие полномочия по поддержке предпринимательства - в частности, иметь в штате сотрудников, отвечающих за предпринимательство или малый бизнес, осуществлять мероприятия, направленные на их поддержку и развитие.
На практике речь идет о возможности "сворачивания" муниципальных программ поддержки малого предпринимательства. При этом можно утверждать, что на сегодняшний день на местном уровне создана и функционирует разветвленная система организаций, объектов и мероприятий, относительно успешно решающая задачу содействия малому бизнесу. Эта система включает многие сотни муниципальных фондов поддержки малого предпринимательства, оказывающих информационную, организационную, консультационную, обучающую и финансово-кредитную поддержку малым предприятиям и предпринимателям. Сюда же следует отнести и муниципальные мероприятия, программы по поддержке малого бизнеса (конкурсы, номинации, конференции по обмену опытом и др.), координацию усилий и т.п. Подавляющее большинство существующих в России бизнес-инкубаторов, техно - и инновационных парков и центров также являются муниципальными. Перечень организаций, объектов, действий на муниципальном уровне может быть продолжен. Его частью являются также специальные структурные подразделения, штатные сотрудники органов местного самоуправления во многих тысячах муниципальных образований, в задачи которых также входит поддержка и развитие малого предпринимательства. Упразднение этой системы представляется нецелесообразным и неэффективным. Это может привести к весьма негативным последствиям.

- Как обстоят дела с поддержкой малого предпринимательства на региональном уровне?
- Здесь законодательная ситуация еще более запутана. Реформа публичной власти привела к тому, что рассматриваемый круг вопросов приходится решать в крайне противоречивом правовом поле. Федеральным законом от 04.07.2003 N 95-ФЗ "0 внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ"" в закон N 184-ФЗ были внесены принципиальные изменения и дополнения, направленные в первую очередь на упорядочение компетенции субъектов РФ в части предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также делегирования федеральных полномочий на уровень субъектов Федерации. Поскольку из ст. 2 Закона N 88-ФЗ следует, что вопросы поддержки малого предпринимательства относятся к предметам совместного ведения, то необходимо обратиться к нормам законодательства, регулирующим реализацию полномочий в сфере совместного ведения.
В соответствии с п. 2 статьи 26-1 Закона N 184-ФЗ "полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, определяются Конституцией РФ, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями". Применительно к рассматриваемой проблеме следует учитывать нормы Закона N 88-ФЗ. Однако ст. 26-3 Закона N 184-ФЗ, являющегося базовым для субъектов РФ, устанавливает принципы финансирования полномочий субъектов Федерации по вопросам совместного ведения: "Полномочия органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, установленным Конституцией РФ, указанные в п. 2 настоящей статьи, осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета). Осуществление указанных полномочий может в порядке и случаях, установленных федеральными законами, дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и федеральных государственных внебюджетных фондов, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами". В перечне полномочий органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), включающем 41 пункт (п. 2 ст. 26-3), отсутствуют полномочия в сфере поддержки малого предпринимательства.
Пункт 4 ст. 26-3 устанавливает, что "перечень полномочий органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемых за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета), не может быть изменен иначе, как путем внесения изменений и (или) дополнений в п. 2 настоящей статьи". Специальное регулирование допускается в отношении предметов совместного ведения, по которым отсутствуют федеральные законы (в связи с наличием соответствующего законодательства о государственной поддержке малого предпринимательства, к этим отношениям оно не применяется). В таком случае в соответствии с логикой Закона N 184-ФЗ в силу вступает требование п. 7 ст. 26-3: "Полномочия органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, не предусмотренные п. 2 настоящей статьи и установленные иными федеральными законами, осуществляются за счет субвенций из федерального бюджета". Анализ названных норм в совокупности с нормами закона N 88-ФЗ позволяет прийти к выводу о том, что на полномочия субъектов Федерации по поддержке малого предпринимательства распространяются положения п. 7 ст. 26-3, предусматривающие финансирование соответствующих расходов за счет субвенций из федерального бюджета. Выделение субвенций, в свою очередь, означает необходимость принятия соответствующих законов и их ежегодное введение в действие одновременно с утверждением федерального бюджета на очередной год.
Возникает неопределенность в положении тех субъектов Федерации, которые по собственной инициативе готовы выделять средства на поддержку малого предпринимательства. Поскольку данный вопрос отнесен законом N 88-ФЗ к совместному ведению Федерации и ее субъектов, нельзя исключить, что расходование субъектами средств из собственного бюджета может быть расценено как нецелевое. Несмотря на существование разрешительных (скорее, уполномачивающих) норм в части финансирования мер поддержки малого предпринимательства в этом законе, отсутствие необходимой согласованности между законами N 184-ФЗ и N 88-ФЗ ведет к неоднозначности правового регулирования в этом вопросе.

- Какие же сделаны выводы по уточнению законодательства?
- Подводя некоторые итоги, можно констатировать, что в ходе реформы публичной власти сложилась такая правовая ситуация, в силу которой ни субъекты Федерации, ни муниципальные образования не обязаны осуществлять государственную поддержку малого предпринимательства. Более того, применительно к местному самоуправлению законодатель исключает возможность такой поддержки для подавляющего большинства муниципальных образований, оставляя ее лишь для муниципалитетов, располагающих достаточными финансовыми средствами и материальными ресурсами и желающих в добровольном порядке заниматься ею. Субъекты Федерации, по логике законодателя, вправе заниматься такой поддержкой за счет субвенций из федерального бюджета на основании соответствующих федеральных законов. Представляется, что подобное регулирование вряд ли можно признать последовательным и способствующим решению задачи по развитию малого предпринимательства. В связи с этим мы предлагаем внести в законодательство изменения и/или дополнения, направленные на увеличение государственной и муниципальной поддержки малого предпринимательства.
В частности, предлагается внести изменения в Закон N 131-ФЗ в части компетенции местного самоуправления. При этом теоретически возможны два пути: изменение круга вопросов местного значения того или иного типа муниципальных образований либо расширение круга полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Исходя из норм N 88-ФЗ, сама поддержка малого предпринимательства (либо предпринимательства в целом) не может быть отнесена к вопросам местного значения, поскольку в решении этого вопроса участвуют и Российская Федерация, и ее субъект. Поэтому речь может идти об "участии" либо "содействии" в государственной поддержке (малого) предпринимательства. Необходимо также определиться, муниципалитеты какого типа должны решать этот вопрос: поселения, районы или городские округа.
Нам кажется, что такую задачу целесообразно отнести к компетенции поселений и городских округов (соответственно - ст. 14 и ст. 16). Вряд ли будет правильным рассматривать их участие в государственной поддержке малого предпринимательства в качестве полномочных органов местного самоуправления в контексте ст. 17 Закона N 131-ФЗ. К тому же в данной статье речь идет о полномочиях в решении вопросов местного значения (перечисленных в ст. 14 и 16). При таком подходе органы местного самоуправления имели бы право заниматься поддержкой малого предпринимательства только в тех сферах, которые напрямую связаны с решением вопросов местного значения (например, в сфере коммунальных услуг). Этим, однако, публичный интерес к развитию малого предпринимательства явно не ограничивается.
Таким образом, предлагается внести изменения в ст. 14 и 16 Закона N 131-ФЗ, расширив круг вопросов местного значения поселений и городских округов путем включения в него вопросов "участия (оказания содействия) в государственной поддержке предпринимательства (в том числе малого) в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ, принятыми ими в пределах компетенции". В этом случае будет достигнута корреляция между федеральными законами N 88-ФЗ "О государственной поддержке малого предпринимательства" и N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". В противном случае существует опасность устранения муниципалитетов в решении вопросов содействия развитию предпринимательства, а также уничтожения многих объектов инфраструктуры как части системы муниципальной поддержки малого предпринимательства (которая, в свою очередь, является частью системы государственной поддержки).
Применительно к государственной поддержке малого предпринимательства на уровне субъектов Федерации представляется уместным внести изменения и дополнения в ст. 26-3 Закона N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" (в редакции закона от 04.07.2003), позволяющие субъектам РФ за счет средств собственных бюджетов финансировать расходы, связанные с реализацией полномочий по вопросам совместного ведения в тех случаях, когда субъект Федерации считает это необходимым, принимая соответствующие законы, не противоречащие Конституции РФ и федеральным законам. Альтернативой могло бы стать включение вопросов поддержки (малого) предпринимательства в перечень п. 2 ст. 26-3. Подобное регулирование позволило бы субъектам Федерации предусматривать в своих бюджетах средства на финансирование мероприятий по поддержке и развитию малого предпринимательства, не исключая возможности получения ими средств на эти цели и из федерального бюджета (п. 1 ст. 26-3 Закона).

- Насколько реальны перспективы государственных и муниципальных фондов поддержки малого предпринимательства?
- Этот вопрос требует отдельного обсуждения. Созданные, как правило, в форме некоммерческих организаций (фондов) с одним или несколькими учредителями, среди которых наибольшей долей и значением обычно обладает публично-правовое образование (субъект Федерации, муниципальное образование), эти институты осуществляют самые разнообразные функции по поддержке малого бизнеса. Сюда входят и консультационная поддержка, и обучение начинающих и малых предпринимателей, и финансово-кредитная поддержка, и меры по снижению (снятию) административных барьеров. Нередко в состав фондов входят (либо ими учреждаются) такие элементы инфраструктуры, как бизнес-инкубаторы, бизнес-центры, инновационные центры и т.д. Поэтому, говоря о судьбе публичных (государственных и муниципальных) фондов малого предпринимательства, следует иметь в виду широту спектра услуг, оказываемых фондами, а также особенности ситуации в конкретных регионах и муниципалитетах (наличие достаточного предложения сопоставимых услуг по поддержке малого предпринимательства со стороны негосударственных и немуниципальных организаций).
В большинстве случаев, скорее всего, фонды будут сохранены как организации, осуществляющие весь комплекс действий по поддержке малого бизнеса, реализующие государственные и муниципальные программы. В то же время, как нам кажется, государственные и муниципальные фонды не должны выступать конкурентами по предоставлению малым предпринимателям таких услуг, которые эффективно оказывают частные организации - банки, консалтинговые организации и т.п. В этом контексте особый интерес вызывает вопрос о перспективах финансово-кредитной поддержки малого бизнеса со стороны государственных и муниципальных фондов.
В условиях большого количества предложений на рынке кредитования со стороны банков, кредитных кооперативов, иных микрофинансовых организаций при явной ограниченности кредитных ресурсов у самих фондов оказание аналогичных услуг со стороны последних неоправданно. В то же время наличие многолетнего опыта работы на финансовом рынке, широкой клиентской базы, доверия на региональных и локальных финансовых рынках - это капитал фондов, который может быть эффективно использован и в будущем. Одним из возможных путей трансформации финансово-кредитной поддержки малого предпринимательства со стороны фондов могло бы стать их постепенное превращение в гарантийные или депозитно-кредитные институты (НКО/НДКО).

Е.Е. Смирнов,
Издательская группа "БДЦ-пресс"

"Банковское кредитование", N 4, июль-август 2007 г.

При цитировании материалов, гиперссылка на Бизнес в кредит обязательна